加強行業協會反壟斷監管 促進行業規範健康 發展——紀念我國反壟斷法實施十五周年(nián)

　　社會組織是我國社會主義現代化建設的重要力量。行業協會作爲市(shì)場經濟的産物(wù)，既是我國重要的社會組織，又(yòu)是市(shì)場經濟體制的重要組成部分。改革開放(fàng)以來，我國行業協會商會不斷發展，在促進經濟發展、繁榮社會事(shì)業、創新社會治理等方面發揮了積極作用。黨的二十大報告要求，“理順行業協會、學會、商會黨建工(gōng)作管理體制。加強新經濟組織、新社會組織、新就(jiù)業群體黨的建設。”在構建新發展格局和加快建設全國統一(yī)大市(shì)場的曆史進程中，行業協會商會對于優化營商環境和維護市(shì)場公平競争秩序至關重要，我們既要充分認識到(dào)行業協會商會是優化市(shì)場資源不可或缺的重要環節和維護市(shì)場公平競争的重要力量，在經濟發展中既發揮著(zhe)政府與企業之間的橋梁作用，又(yòu)有著(zhe)政府和企業所無法替代的特殊地位和優勢，也要清醒地看(kàn)到(dào)行業協會商會長期存在的壟斷問題，需要在法治軌道引導和規範行會商會高(gāo)質量發展。

一(yī)、我國行業協會反壟斷特點

　　我國《禁止壟斷協議規定》第二十一(yī)條明确了行業協會的定義，即指由同行業經濟組織和個人組成，行使行業服務和自(zì)律管理職能(néng)的各種協會、學會、商會、聯合會、促進會等社會團體法人。行業協會一(yī)直以來都充當政府和經營主體之間的橋梁和紐帶，在提供政策咨詢、加強行業自(zì)律、促進行業發展、維護企業權益等方面發揮了重要作用。但勿須諱言，部分行業協會在發展中也存在競争合規意識和能(néng)力不強的現實問題，習慣于以維護行業利益、加強行業自(zì)律爲名，組織會員單位從事(shì)壟斷行爲，破壞了市(shì)場公平競争，需要反壟斷予以糾正。我們在整理自(zì)2008年(nián)反壟斷法實施以來行業協會的壟斷案例時發現，行業協會反壟斷存在三大特點，分别是以橫向壟斷協議爲主、重點關注高(gāo)風險行業，以及法律責任以罰款爲主。

（一(yī)）以橫向壟斷協議爲主

　　根據近年(nián)《中國反壟斷執法年(nián)度報告》統計，行業協會涉嫌的壟斷行爲主要表現爲組織實施壟斷協議，其中以區域性橫向壟斷協議爲主。行業協會通(tōng)常組織具有一(yī)定競争關系的企業達成固定價格協議、限定數量協議、分割市(shì)場協議與聯合抵制交易協議等。例如，福建爆破器(qì)材協會組織從事(shì)壟斷協議案、陝西(xī)水(shuǐ)泥協會組織從事(shì)壟斷協議案、亳州保險協會組織從事(shì)壟斷協議案涉及固定價格協議;浙江民(mín)用爆破器(qì)材協會組織從事(shì)壟斷協議案、永州保險協會組織從事(shì)壟斷協議案涉及限定數量協議;湖(hú)北(běi)保險協會組織從事(shì)壟斷協議案涉及分割市(shì)場協議、成都工(gōng)程造價協會組織從事(shì)壟斷協議案涉及聯合抵制交易協議。多(duō)年(nián)來針對行業協會壟斷的反壟斷調查，充分重視對橫向協議組織者的調查與懲處，特别是以價格聯盟、價格跟随等形式表現的固定價格協議。

　　反壟斷執法機構依法查處行業協會組織實施橫向壟斷協議，充分透露了兩點信息：其一(yī)，橫向壟斷協議對市(shì)場競争的危害極大，遵循本身違法原則，不存在例外豁免條款;其二，行業協會本身具備較強的組織約束力，其通(tōng)過的決議比經營者之間一(yī)般的限制競争協議執行起來更徹底更有效率，對市(shì)場競争損害更嚴重。從這兩方面看(kàn)，我國反壟斷執法表現出維護市(shì)場公平競争的決心與恒心。

（二）重點關注高(gāo)風險行業

　　關注高(gāo)風險行業也是我國行業協會反壟斷特點之一(yī)。經過案例整理，我們發現，行業協會壟斷行爲多(duō)集中于建材行業、水(shuǐ)泥行業、保險行業、旅遊行業與汽車行業等關系民(mín)生(shēng)福祉的行業。這些行業出現多(duō)次行業協會壟斷行爲，我們可以稱之爲高(gāo)風險行業，反壟斷執法機構對高(gāo)風險行業的監管，構成了行業協會反壟斷的顯著特點。對于保險行業，反壟斷執法機構已經分别針對浙江保險行業、廣西(xī)河池保險行業、亳州保險協會、湖(hú)北(běi)保險協會與永州保險協會等開出了多(duō)張罰單，可謂是對保險行業敲響了警鍾。對于建材行業，市(shì)場監管總局曾召開建材行業壟斷行爲告誡會。對于水(shuǐ)泥行業，陝西(xī)省市(shì)場監管局曾向當事(shì)人發出行政指導書。除此之外，反壟斷執法機構也會通(tōng)過告誡函的形式，明确行業協會可能(néng)觸犯的壟斷行爲，覆蓋壟斷協議、違法的經營者集中與濫用市(shì)場支配地位，并進一(yī)步解釋法律責任問題，加強高(gāo)風險行業的行業協會有效識别和預防壟斷行爲的能(néng)力，降低(dī)違法概率和風險。這些舉措都反映了反壟斷執法機構高(gāo)度重視重點行業的壟斷風險防範，通(tōng)過事(shì)前預防與事(shì)後監管相(xiàng)結合的方式，把社會主義法治優勢轉化爲競争治理效能(néng)。

（三）法律責任以罰款爲主

　　我國修改前的反壟斷法第四十六條第三款“行業協會違反本法規定，組織本行業的經營者達成壟斷協議的，反壟斷執法機構可以處五十萬元以下(xià)的罰款;情節嚴重的，社會團體登記管理機關可以依法撤銷登記。”我們在整理案例時發現，幾乎所有行業協會組織實施壟斷協議案的法律責任均表現爲罰款。在罰款金額确定上(shàng)，大多(duō)數爲40萬，體現了反壟斷執法機構從嚴處罰的特征。另外，在福建爆破器(qì)材行業協會組織實施壟斷協議案中，反壟斷執法機構除了作出罰款決定外，還責令行業協會改正違法行爲。

二、行業協會反壟斷的成功經驗

（一(yī)）明确壟斷行爲類型

　　我國《禁止壟斷協議規定》第二十一(yī)條規定了行業協會禁止從事(shì)的壟斷行爲類型。10餘年(nián)來的行業協會組織實施壟斷協議案例中，大多(duō)數違法行爲都能(néng)落入這兩種壟斷行爲類型中。随著(zhe)行業協會壟斷執法日趨成熟，我國發布《關于行業協會的反壟斷指南(nán)(征求意見稿)》，提及行業協會的經營者身份以及行政主體身份，提高(gāo)了反壟斷執法的可預期性，也進一(yī)步回應了行業協會作爲行業管理者與行業經營參與者身份從事(shì)壟斷行爲的區别。未來，我國反壟斷執法機構在持續關注行業協會作爲管理者組織實施壟斷協議的基礎上(shàng)，也在關注行業協會作爲經營者，實施濫用行爲與違法集中行爲的情形。這種轉變也得益于我國多(duō)年(nián)來行業協會反壟斷成功經驗的總結。

（二）鼓勵行業協會自(zì)律監管

　　爲了有效規範行業協會行爲，我國今年(nián)發布《關于行業協會的反壟斷指南(nán)(征求意見稿)》，其中第十六條和第十七條分别規定了行業協會自(zì)律合規倡導與内部合規管理，加強行業協會的反壟斷合規建設，并鼓勵其采取行業規則、公約以及市(shì)場自(zì)治規則等方式，指導、幫助會員建立健全反壟斷合規管理制度。另外，我國各地順應行業協會自(zì)律監管建設的風向，也相(xiàng)繼出台相(xiàng)關的行業協會反壟斷合規指引。

　　譬如，山東發布了《行業協會反壟斷合規指引》，貴州發布了《貴州省行業協會和經營者反壟斷合規指引》，河南(nán)發布了《行業協會反壟斷指南(nán)指引》，督促行業協會防範壟斷行爲，推動自(zì)律監管體系的構建。從市(shì)場監管總局到(dào)地方市(shì)場監管局，行業協會自(zì)律監管體系初成體系。有的行業協會本身也開始落實反壟斷合規建設，例如，貴州省有關行業協會發布《公平競争自(zì)律公約》，引導形成公平競争、誠信守約的社會風尚。

　　近期，中國汽車工(gōng)業協會攜16家汽車生(shēng)産企業高(gāo)層簽署了《汽車行業維護公平市(shì)場秩序承諾書》，其中涉及“價格”的内容表意不當，涉嫌固定價格協議。之後，汽車協會将該條款從承諾書中删除。這很好地體現了我國行業協會開始具備自(zì)律監管的理念，積極糾偏内容不當的聲明書、承諾書等，防範潛在壟斷行爲的實施。

（三）提高(gāo)行政處罰威懾力度

　　我國新修改的反壟斷法提高(gāo)了行業協會的罰款幅度，将“可以處五十萬元以下(xià)的罰款”改爲“可以處三百萬元以下(xià)的罰款”。并且，對于行業協會組織本行業的經營者達成壟斷協議的行爲，增加“由反壟斷執法機構責令改正”的規定。一(yī)方面，通(tōng)過提高(gāo)行業協會實施壟斷行爲的罰款下(xià)限，有助于提高(gāo)反壟斷威懾力，防範各行業，尤其是高(gāo)風險行業的壟斷風險，将可能(néng)造成嚴重的競争損害的壟斷行爲扼殺在源頭;另一(yī)方面，增加由反壟斷執法機構責令改正則進一(yī)步補充了行政處罰種類，促進了處罰類别的全面性。結合罰款下(xià)限的提高(gāo)與新增責令改正的規定，能(néng)大幅度提高(gāo)行政處罰的威懾力度，促使行業協會對于自(zì)身将要組織實施的壟斷行爲所要承擔的法律責任具備更強的可預期性。

　　總體來說，我國對行業協會涉嫌壟斷行爲采取了反壟斷監管與自(zì)律監管協同的方式，外部約束與内部約束相(xiàng)結合的舉措能(néng)形成有效的威懾，并增強行業協會的合規意識。

三、我國行業協會反壟斷展望

　　《關于行業協會的反壟斷指南(nán)(征求意見稿)》填補了行業協會規範空白(bái)，2023年(nián)7月(yuè)“中國汽車工(gōng)業協會承諾書事(shì)件(jiàn)”，一(yī)方面體現了行業協會反壟斷意識的增強，另一(yī)方面也體現出協會反壟斷依然任重道遠。接下(xià)來，還需加強内外部約束，以責任承擔爲抓手推進行業協會建立反壟斷長效機制。

（一(yī)）著(zhe)力協同事(shì)前監管。

行業協會壟斷隐蔽而贻害顯著，故對其監管在主體上(shàng)需構建部門協同機制，實現有效信息常态化共享，充分發揮執法合力;在時間上(shàng)需重視事(shì)前監管，做好反壟斷等線索的收集及留痕，保持同協會的聯絡并注意烙上(shàng)學法守法的思想鋼印，通(tōng)過信用獎懲、輿論宣傳等多(duō)元手段積極引導，切實貫徹協會公平競争審查，推進監管關口前移，未病先防，已病防變。

（二）加強競争合規建設。

行業協會行爲上(shàng)不同程度參與經濟活動，宗旨上(shàng)承擔管理、服務和引導的職能(néng)，定位上(shàng)承接行政機關與經營者，自(zì)帶隐性公權色彩。引導其加強合規建設，帶動行業自(zì)律，是滿足設立初衷、回應實踐現狀又(yòu)最終維護成員利益的正途，該意識應伴于行業協會反壟斷長路(lù)，始終規範自(zì)身，強化内部約束。

（三）靈活應用寬免制度。

行業協會作爲社團法人，其決策和行爲一(yī)般是各會員企業表決後的結果，對于參與企業不應一(yī)概認定爲違法讓其承擔責任，隻有投贊成票積極推動協會壟斷行爲的企業才推定其有過錯需承擔責任，若其能(néng)證明自(zì)己受到(dào)協會和其他企業脅迫或其他正當理由并未積極推動壟斷行爲，亦應據合理原則免予處罰。同時，對于成員企業能(néng)夠主動向反壟斷執法機構報告協會壟斷行爲的有關情況并提供重要證據的，可參照(zhào)反壟斷法第五十六條，酌情減輕或者免除對該經營者的處罰，靈活運用寬大制度，可有效分化行業協會實施壟斷行爲時的成員企業，弱化行業協會約束力和實施違法行爲的意願，提高(gāo)反壟斷執法效率。同時，在對行業協會進行處罰時，應考慮到(dào)各種合理因素存在，對雖存在限制、排除競争效果，但整體上(shàng)利于技(jì)術進步、經濟發展和公共利益的，也可就(jiù)不同行業與情況予以針對性豁免。

　　總之，行業協會商會是國家治理體系和治理能(néng)力現代化的有機部分，大力推進社會組織的高(gāo)質量發展，意義重大，影響深遠。